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Durant les vacances, pendant que les aoûtiens récupéraient de leur année de "crise", le pouvoir réglementaire, lui s'attelait à mettre en place la suppression de l'appel pour le contentieux du permis de conduire par le biais du décret du 13 août 2013. Nous pouvons d'ores et déjà nous interroger sur la compétence du pouvoir réglementaire de limiter par simple décret le droit à un double degré de juridiction.

Outre cette interrogation qui sera abordée dans le développement, cette modification est l'occasion de discuter du principe du double degré de juridiction qui nous le constatons n'est pas un droit absolu au même titre que le droit à un recours effectif qui est protégé par l'article 6 § 1 de la Convention Européenne des droits de l'Homme de 1950. Elle est l'occasion aussi d'approcher le régime juridique et la procédure liés au permis de conduire.

Mais avant tout, revenons en arrière, à la naissance de notre droit processuel et de la procédure du double degré de juridiction. Pour nous permettre de comprendre son importance ou au contraire sa futilité.

Historiquement, le double degré de juridiction est l’œuvre de l'Assemblée Constituante en réaction aux excès de l'Ancien régime qui lui connaissait 4 à 5 degrés de juridiction. Les Constituants via la loi du 16 et 24 août 1790 vont instaurer les bases de notre institution. A savoir la séparation des deux ordres de juridiction : administratif et judiciaire. Ils consacreront la présomption d'innocence, le caractère public et contradictoire des débats entres autres. Mais surtout, ils mettront en place le principe du double degré de juridiction (par curiosité voir arrêt de cassation du 21 nov 1837 avec Maître Portalis).

En 1828, Bentham expliquait "Réformer des décisions injustes, soit que l'injustice ait été involontaire, soit qu'elle ait eu pour cause l'ignorance ou l'erreur; prévenir des jugements volontairement iniques, en ôtant l'espérance de les voir jamais exécutés. Considérer une Cour d'appel comme simplement utile, ce n'est point s'en faire une assez haute idée, elle est une nécessité".

Considérer une Cour d'appel comme nécessaire, c'est reconnaître qu'une décision peut être entachée d'erreurs. La justice étant rendue par des hommes. Comme toute œuvre humaine, elle est imparfaite.

C'est pourquoi, pouvoir faire réexaminer son affaire c'est revendiquer la garantie d'une bonne justice au même titre que l'impartialité du tribunal.

D'ailleurs sur le site du ministère de la justice en février 2007, nous pouvions lire "l'appel et le double degré de juridiction sont les principes essentiels de la procédure judiciaire et une garantie d'équité pour les justiciables : le droit de contester une décision de justice devant une nouvelle juridiction".

Cette proclamation paraît de nos jours désuète. En procédure civile, la règle de principe est celle du double degré de juridiction. Comme l'indique l'art 542 du CPC «L'appel tend à faire réformer ou annuler par la Cour d'appel un jugement rendu par une juridiction du premier degré ». Toutefois, l'art 543 renferme un bémol « La voie d'appel est ouverte en toutes matières, même gracieuses, contre les jugements de première instance s'il en est autrement disposé ».

Nous pouvons en déduire que même s'il s'agit d'un principe général de procédure qui consacre une garantie essentielle aux intérêts des plaideurs et à l'intérêt supérieur de la justice (CE 4 févr 1944 Vernon), ce droit d'appel connaît des limites. Ne serait-ce notamment devant le tribunal d'instance «Sous réserve des dispositions des articles suivants, le tribunal d'instance connaît, en matière civile, de toutes actions personnelles ou mobilières, en dernier ressort, jusqu'à la valeur de 3800 euros et à charge d'appel jusqu'à la valeur de 7600 euros » COJ. 

En matière pénale, sous l'influence du protocole additionnel n° 7 (art 2), la loi du 15 juin 2000 sur la présomption d'innocence, l'appel est devenu un droit à la suite du verdict rendu par la Cour d'assises.

Enfin dans l'ordre administratif, la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif est venue instaurer les Cours administratives d'appel.

Après ce bref rappel, tournons-nous vers le présent. La publication du décret du 13 août 2013 précité amène à se poser nombre de questions relatives à la nature et au régime applicable au contentieux du permis de conduire et à la nature absolu ou non du droit à une juridiction du double degré. Parmi celles du premier cas : fait-il partie de mesure préventive ou répressive ?  Parmi les question du recours à la Cour d'appel, ce principe est -il consacré par les textes ? Lui donnant tout absolutisme comme le droit à un tribunal consacré par la CESDH ?

Afin de trouver des réponses à ces interrogations, nous traiterons dans un premier temps la nature et le régime du permis de conduire pour ensuite nous apercevoir que le recours à un double degré de juridiction n'est pas si fondamental que ça.

I- La nature et le régime du retrait de points du permis de conduire

Depuis l'affaire Malige c France du 23 septembre 1998, la Cour européenne des droits de l'Homme considère que la mesure de retrait de points est une peine et non une simple mesure de police administrative. Par conséquent, il y a applicabilité de l'article 6 §1 de la CESDH.

A- Retrait de points : une sanction administrative

Même si l'art 16 DDHC énonce que « Toute société dans laquelle les garanties des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution », le droit administratif de la circulation de la route apparaît contraire à cet article en ce qu'il cumule le pouvoir réglementaire et le pouvoir répressif. Allégeons cette remarque en distinguant les sanctions administratives des mesures de polices.

Pour les premières, il s'agit d'une décision unilatérale prise par une autorité administrative dans le cadre de prérogatives de puissances publiques (alors qu'une sanction pénale émane d'une autorité judiciaire). Cette décision doit avoir pour objet de réprimer une infraction.

Une finalité essentiellement répressive caractérise la sanction administrative tandis que la mesure de police est caractérisée essentiellement par une finalité préventive.

Au premier abord, la distinction paraît clairement définie. Deux exemples vont démontrer l'inverse :

  • La possibilité offerte au Préfet de suspendre un permis de conduire suite à une infraction, en vertu de l'art 224-7 du code de la route.

  • Le retrait de points d'un permis de conduire suite à une infraction.

Ces deux situations apparaissent identiques, et pourtant. L'une va être considérée comme une mesure de police alors que la seconde sera considérée comme une sanction administrative alors même qu'elles ont pour même objectif d'éviter la réitération des agissements contraire à l'ordre public.

Cette distinction anodine, au premier abord, est fondamentale. Elle conditionne le régime juridique applicable. Par son caractère préventif, la mesure de police n'entre pas dans le champ de l'art 6§1 de la CESDH, relatif au droit à un tribunal et à un procès équitable, contrairement à la sanction administrative qui a un caractère punitif au même titre qu'une sanction pénale.

Pour illustrer cette différence, référençons nous à la décision de la Cour européenne des droits de l'Homme, affaire Malige du 23 septembre 1998.

B- Applicabilité de l'art 6 §1 CESDH à la sanction administrative au même titre que la sanction pénale 

Dans cette affaire, la Cour européenne des droits de l'homme devait se prononcer sur la nature et la qualification de la sanction du retrait de points du permis de conduire. Relève-t-elle de la matière pénale au sens de l'art 6§1 CESDH ou est-elle simplement une mesure de police ?

Afin de déterminer l'existence d'une accusation en matière pénale, la Cour Strasbourgeoise a retenu 3 critères :

  • La qualification juridique de l'infraction litigieuse en droit national

  • La nature de l'infraction

  • La nature et le degré de sévérité de la sanction

En l'espèce, l'infraction à l'origine du retrait de points, à savoir l'excès de vitesse, s'analyse, en droit interne, en une sanction administrative, ne ressortissant pas de la matière pénale.

La Cour note que le retrait de points intervient dans le cadre et à l'issue d'une accusation en matière pénale. Le juge pénal apprécie les faits constitutifs de l'infraction pouvant donner lieu à un retrait de points, les qualifie et prononce la sanction pénale principale qu'il juge adaptée.

Sur cette base prononcée par le juge pénal, le ministre de l'intérieur retire le nombre de points correspondant au type d'infraction.

Par conséquent, la sanction de retrait de points résulte de plein droit de la condamnation prononcée par le juge pénal.

Quant au degré de gravité, le retrait de points peut entraîner à terme la perte de la validité du permis. Or, il est incontestable que le droit de conduire un véhicule à moteur se révèle d'une grande utilité pour la vie courante et l'exercice d'une activité professionnelle.

La Cour en déduit que si la mesure de retrait présente un caractère préventif, elle revêt également un caractère punitif et dissuasif et s'apparente donc à une peine accessoire.

En conclusion, l'art 6§1 CESDH s'applique mais pas de violation de cet article en l'espèce. Car, le requérant pouvait par ailleurs introduire un recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative afin de faire contrôler que l''autorité administrative a agi à l'issu d'une procédure régulière et à défaut demander l'annulation de la décision administrative unilatérale prononcée par le ministre de l'intérieur (défaut de procédure et absence de l'information préalable prévue par l'art L 223-3 du code de la Route).

Avec le décret du Premier ministre, sur avis du Conseil d'Etat (n° 2013-730), les Cours administratives d'appel seront exclues du contentieux du permis de conduire dès le 1er janvier 2014. Seul le Conseil d'Etat pourra réviser le jugement du tribunal administratif. Volonté affichée : le désengorgement de la juridiction d'appel.

Précisons toutefois, que contrairement au recours devant la juridiction judiciaire, il ne s'agissait nullement de contester l'existence d'une infraction, qui pourra toujours s'établir en appel, mais de contester un défaut de procédure.

II- Le recours à un double degré de juridiction : un droit exempt d'absolutisme

Dans la procédure judiciaire et administrative, l'existence d'une voie de recours en appel permet de faire réexaminer l'affaire en fait et en droit. Cependant si l'appel produit un effet dévolutif, contrairement aux tribunaux judiciaires, le recours devant le tribunal administratif en appel n'a pas d'effet suspensif.

A- Absence d'effet suspensif de l'appel devant le CAA : contraire au droit de la défense

Dans sa décision du 23 janvier 1987 "Conseil de la concurrence", le Conseil Constitutionnel avait décidé que la loi déférée avait "pour effet de priver les justiciables d'une des garanties essentielles à leur défense". Il s'agissait, en l'espèce, d'un article qui disposait que le recours formé contre une décision du Conseil de la Concurrence "n'est pas suspensif" devant la Cour d'appel de Paris.

Dans un considérant, il explique et précise que "compte-tenu de la nature non juridictionnelle du Conseil de la Concurrence, de l'étendue des injonctions et de la gravité des sanctions pécuniaires qu'il peut prononcer, le droit pour le justiciable de démontrer et d'obtenir, le cas échéant, un sursis à exécution de la décision attaquée constitue une garantie essentielle des droits de la défense."

Par conséquent, la loi avait été déclarée non conforme parce qu'elle empêchait de suspendre l'exécution d'une décision rendue par une autorité administrative indépendante, de nature non juridictionnelle.

Ce qui n'est pas le cas pour un jugement du tribunal administratif qui doit être exécuté aussi longtemps qu'il n'a pas été annulé par la Cour administrative d'appel ou le Conseil d'Etat.

Le justiciable qui voit son affaire jugée en premier et dernier ressort se verra confronter à l'impossibilité de demander le réexamen du procès en fait et devra exécuter la décision de jugement. Le pourvoir en Cour de cassation ou devant le Conseil d'Etat est exempt des deux effets précités, à savoir suspensif et dévolutif.

En tout début d'introduction, nous avions posé la question de savoir si un simple décret pouvait mettre à mal le droit à faire appel. Une décision du CE du 17 décembre 2003 va nous éclairer.

Dans l'arrêt Meyet et autres du 17 décembre 2003, le Conseil d'Etat précise que « si, lorsqu'un texte ouvre la voie de l'appel à l'encontre d'un jugement, la règle du double degré de juridiction s'impose aussi bien aux justiciables qu'aux juges eux-mêmes, cette règle ne constitue pas un principe général du droit qui interdirait au pouvoir réglementaire de prévoir, dans l'exercice de sa compétence, des cas dans lesquels les jugements sont rendus en premier et dernier ressort ».

Cette analyse est conforme à l'article 34 de la Constitution qui prévoit que seule la matière pénale ressort du domaine de la loi. La procédure administrative relève du pouvoir réglementaire.

Dans cette affaire, le Conseil d'Etat rejette le moyen pris de la violation du droit à un double degré de juridiction à la lecture de l'art 6§1 de la CESDH.

B- Absence des garanties essentielles des droits de la défense reconnue comme conforme aux textes

Au niveau international, le double degré de juridiction est reconnu qu'en matière pénale. Ainsi, le protocole n° 7 de la CESDH prévoit dans son article 2 le droit à un double degré de juridiction mais en matière pénale. Tout comme l'art 14-5 du Pacte International relatif aux droits civils et politiques « Toute personne déclarée coupable d''une infraction a le droit de faire examiner par une juridiction supérieure la déclaration de culpabilité et la condamnation, conformément à la loi ». Ce qui peut se comprendre étant donné que la décision peut porter atteinte aux droits et libertés fondamentaux.

Cette absence de consécration en matière civile ou administrative se retrouve notamment dans l'affaire DELCOURT c Belgique du 17 janvier 1970. La Cour strasbourgeoise a pu décider que le droit à l'exercice d'un recours ne faisait pas parti du droit de chaque individu à un procès équitable. Selon ces juges, l'art 6 CESDH n'impose aux Etats qu'une seule obligation, celle de permettre au justiciable de recourir à un tribunal pour obtenir un jugement sur le fond du litige. Toutefois, en vertu de l'art 2 du protocole additionnel n° 7 cette conclusion ne s'applique pas « sauf pour des infractions mineures telles qu'elles sont définies par la loi ».

Cette jurisprudence nous amène à distinguer deux notions : le droit à un recours effectif et le droit à un recours en appel.

Comme nous avons pu le remarquer, les normes européennes ne consacrent que le recours devant une juridiction afin d'exposer son litige, obtenir un prononcé du juge et nullement l'accès à un double degré de juridiction.

C'est ce que distingue aussi le Conseil Constitutionnel. Par exemple, deux décisions « Autonomie de la Polynésie Française :

  • Décision du 9 avril 1996 (Autonomie de la Polynésie Français) fonde le droit à un recours effectif sur l'art 16 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen (dispositions qui garantissent les droits de la défense) : Cela vise le droit à une juridiction de premier degré et non l'accès devant un second juge à titre de contrôle comme le confirme la résolution suivante.

  • Décision du 12 février 2004 « Le principe du double degré de juridiction n'a pas, en lui-même, valeur constitutionnelle ».

Bien que dépourvue de valeur constitutionnelle, la règle du double degré de juridiction ne laisse pas indifférente. Dans un affaire tranchée par la chambre plénière du 11 mars 2005 (03-20.484), l'avocat général émettait les considérations suivantes : « On peut cependant trouver au principe du double degré de juridiction un fondement constitutionnel en l'incluant dans le concept plus large du droit de la défense » reconnu comme principe fondamental reconnu par les lois de la République (DC 19/20 janvier 1981 Sécurité et Liberté).

Malgré cette association du double degré avec les droits de la défense, le Conseil d'Etat maintient « que si, lorsqu’un texte ouvre la voie de l'appel à l'encontre d'un jugement, la règle du double degré de juridiction s'impose aussi bien aux justiciables qu'aux juges eux-mêmes, cette règle ne constitue pas un principe général du droit qui interdirait au pouvoir réglementaire de prévoir dans l'exercice de sa compétence, des cas dans lesquels les jugements sont rendus en premier et dernier ressort » (CE 17 décembre 2003).

La Cour de cassation, elle confirme que les dispositions de l'art 6§1 CESDH n'impliquent pas un droit au double degré de juridiction en matière civile (Com 28 sept 2004).

Si le droit d'appel apparaît comme futile dans certaines matières, il apparaît essentiel, nous l'avons vu en matière pénale. Il permet une remise en question du procès et des moyens respectifs si des erreurs venaient à s'immiscer.

Mais qu'en est-il en matière administrative. Car, le citoyen est tenu d'obéir aux commandements d'une administration sur laquelle il est censé n'avoir aucune prise. Lors d'une contravention, il doit dans un premier temps régler la note et ensuite contester. D'où un déséquilibre de principe dû au privilège du préalable de la puissance publique dans l'édiction des actes unilatéraux.

Pouvons-nous alors raisonner sur le fondement des droits de la défenses mais aussi sur une vision plus abstraite de l'égalité des armes ?

Tag(s) : #Actualité

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