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Définitivement adoptés le 26 juin 2013, les Directives relative aux procédures d'asile et aux conditions d'accueil devront être transposées avant le 20 juillet 2015. C'est pourquoi, le 23 juillet 2014, le ministre de l'intérieur a présenté un projet de loi en matière d'asile.

Droit autonome du droit des étrangers, le droit d'asile suscite un abondant contentieux. Il est intéressant de nous interroger sur les textes applicables en la matière au niveau du conseil de l'Europe mais aussi de l'Union européenne.

I- LE CONSEIL DE L'EUROPE

Au lendemain des atrocités perpétrés durant la Seconde Guerre mondiale, en 1949, un Conseil de l'Europe a été créé dans un but de promotion de l'Etat de droit, démocratique respectueux des valeurs de l'homme, de ses droits et libertés.En 2013, le Conseil de l'Europe regroupait 47 Etats dont 28 membres de l'Union Européenne.

Afin de consigner et de reconnaître les droits et libertés fondamentaux, l'Assemblée adopta, en 1950, la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme. Instrument commun que tous les Etats parties doivent respecter. Elle sera suivi de la Charte Sociale Européenne adoptée en 1961 et revisée en 1996. Elle a été ratifiée par la France à la même période que son pendant en matière de droits civils et politique, la CEDH (décret n° 74-840).

A- La Convention européenne des droits de l'homme de 1950

Dans son titre II, l'art 19 de la CESDH prévoit l'institution de la Cour européenne des droits de l'homme "Afin d'assurer le respect des engagements résultant pour les Hautes Parties contractantes de la présente Convention et de ses protocoles... Elle fonctionne de façon permanente". Voir art 32 et 33.

Tout individu, toute organisation non gouvernementale ainsi que les personnes morales s'estimant victime de violations des dispositions du Traité peuvent saisir la CEDH de Strasbourg, art 34 CESDH.

Pour autant, l'art 35 donne les conditions de recevabilité du recours. Ainsi, le principe de subsidiarité confère la responsabilité principale aux Etats parties. Il conditionne le respect effectif dans l'ordre juridique interne des droits garantis par la Convention. Un recours devant la CEDH ne pouvant être déposé qu'en dernier ressort "après épuisement des voies de recours internes".

Parmi la jurisprudence de la Cour européenne, la question relative à la migrations génère un abondant contentieux. Quels sont les textes applicables ?

1- Textes applicables en matière de ressortissants étrangers

L'art 1er de la CEDH impose aux Etats membres de reconnaître "à toute personne relevant de leur juridition les droits et libertés" qu'elle garantit. Extension aux étrangers.

- CESDH

L'art 3 "Interdiction de la torture" prévoit que "Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants".

Art 5 "Droit à la liberté et à la sûreté" dispose que "Nul ne peut être privé de sa liberté", sauf exceptions.

Art 8 "Droit au respect de sa vie privée et familiale"

Art 13 "Droit à un recours effectif"

- Protocole additionnel n° 4

Trois articles prévoient : la liberté de circulation (art 2), l'interdition de l'expulsion des nationaux (art 3) et l'interdiction d'expulsion collectives d'étrangers.

- Protocole additionnel n° 7

Art 1 "Garanties procédurales en cas d'expulsion d'étrangers" : "Un étranger résidant régulièrement sur le territoire d'un Etat ne peut en être expulsé qu'en exécution d'une décision prise conformément à la loi" contradictoirement, avec possibilité de représentation "à ces fins devant l'autorité compétente".

2- Décision de la Cour Européenne des droits de l'Homme

Dans un arrêt du 10 octobre 2013 "K K c France" n° 18913/11, la Cour devait apprécier la mesure d'expulsion ordonnée au regard de l'art 3 CESDH.

Un ressortissant iranien, ancien membre des services de sécurité de l'Etat, prit position contre les abus de l'autorité iranienne. Suite à de nombreuses demandes dans d'autres pays, il se dirigea vers la France. Cette demande d'asile fut rejetée par l'Office français de Protection des Réfugiés et Apatrides puis en appel par la Cour Nationale du Droit d'Asile. Interpellé en 2011, il fit l'objet d'un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière puis placé en rétention avant son envoi pour l'Iran.

Le requérant porta l'affaire devant la Cour des droits de l'Homme. Celle-ci considéra que la situation générale en Iran ne justifiait pas que tout renvoi dans ce pays constituerait une violation de la convention. Par contre, s'appuyant sur des preuves, elle confirme que les anciens membres des services de sécurité de l'Etat qui ont pris position contre les abus des dirigeants, font l'objet de persécution politique. Par conséquent, le requérant ne pouvait être envoyé dans son pays.

Les juges strasbourgeois condamnèrent la France pour manque de motivation de la CNDA.

Dans une autre affaire (CEDH du 22 avril 2014 AC et autres c Espagne n° 6528/11), c'est l'Espagne qui fut condamnée.

En l'espèce, trente personnes d'origine sahraouie avait participé à un mouvement protestaire au Sahara Occidental pour dénoncer les conditions subies dans les territoires occupés par le Maroc. A la suite du démantèlement du camp par les forces de police, ils  s'embarquèrent pour les Iles Canaries. Ils demandèrent asile auprès de l'Office de l'Asile et des Réfugiés. Requête refusée.

Dans son arrêt, la CEDH rappelle qu'en matière d'éloignement du territoire, un recours effectif dépourvu d'effet suspensif automatique ne répond pas aux conditions d'effectivité requises par l'art 13 de la Convention, et vient par conséquent favoriser le refoulement arbitraire de l'étranger aux frontières du territoire où sa vie serait menacée.

Ce rappel avait déjà été indiqué pour l'affaire KK c France précitée. Il revient donc au juge espagnol de surseoir à l'exécution des décisions prises par le Ministère de l'intérieur pour examiner le contenu du grief, tout en faisant preuve "d'une diligence de célérité particulière".

B- La Charte sociale Européenne de 1961

Les dispositions de la Chartes Sociale Européenne complètent les dispositions du Traité précédant en garantissant un certain nombre de droits sociaux et économiques de l'homme : logement, santé, éducation, emploi, non discrimination, libre circulation, protection juridique et sociale. En 2013, elle a été ratifiée par 43 membres sur 47.

La Cour européenne est incompétente pour juger. Ce rôle est dévolu au Comité Européen des droits sociaux. Il statue en droit sur la conformité des situations nationales avec la Charte, le protocole additionnel de 1998.

1- Textes applicables en matière de droit d'asile

Les droits garantis par la CSE sont de deux sortes :

  • Du domaine du droit du travail
  • Du domaine de la cohésion sociale

Un protocole additionnel, entré en vigueur en 1992, rajoute le droit à l'égalité des chances et de traitement en matière d'emploi et de profession.

2- Le Comité Européen des droits sociaux

L'effet direct de la CSE devant les juridictions françaises est problématique. Alors que la Convention est assortie d'un juge international, la CSE est dotée d'un Comité d'experts indépendants. Il a pour mission de juger la conformité du droit et de la pratique des Etats parties. Pour se faire, la procédure de contrôle s'effectue sous deux formes :

  • Par le mécanisme de rapports nationaux annuels où il rend des conclusions
  • Par le mécanisme de réclamations collectives qui aboutit à une décision qui s'impose aux Etats concernés mais non excécutoire dans l'ordre juridique interne. Seuls les partenaires sociaux et les organisations non gouvernementales peuvent saisir le Comité. Les particuliers sont exclus et ne peuvent se prévaloir directement des dispositions de la CSE devant les juridictions nationales contrairement aux normes européennes.

Cette différence d'approche entre les deux normes engendre un caractère contraignant pour les décisions de la juridiction strasbourgeoise contrairement à celles rendues par le CEDS, ou sur le fondement des Traités de protection des droits économiques, sociaux et culturels. Le positionnement de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat démontre cette incertitude.

Ainsi, dans un arrêt du 25 janvier 2005, la Chambre commerciale rejette l'effet direct de l'art 11 du Pacte international (PIDESC de 1966) qui garantit le droit à un niveau de vie suffisant (n° 03-10068). Pour autant, un arrêt du 16 décembre 2008, la Chambre sociale a reconnu expressément l'effet direct de l'art 6§1 du Pacte qui consacre le droit au travail et garantit le droit qu'a toute personne d'obtenir la possibilité de gagner sa vie par un travail librement choisi ou accepté (cass soc n° 05-40876). Dans la lignée de cet arrêt le Chambre sociale a admis l'effet direct de certaines dispositions de la CSE comme l'art 5 (Cass soc 14 avril 2010 n° 09-60426).

Cette reconnaissance de l'effet direct de la CSE par la Haute Cour est contrebalancée par le refus du Conseil d'Etat de l'admettre depuis la jurisprudence du 20 avril 1984 "Mlle Valton et Mlle Crepeaux". A propos de l'art 4-4 "Droit à une rémunération équitable", la Haute juridiction administrative a jugé qu'il "ne produit pas d'effet direct à l'égard des nationaux des Etats contractants". Par un arrêt du 11 avril 2012 "Groupement d'Information et de Soutien des immigrés et Fédaration d'Associations pour la Promotion et l'Insertion par le Logement", elle explique que "eu égard à l'intention exprimée des parties et à l'économie générale du traité invoqué, ainsi qu'à son contenu et à ses termes, elle n'a pas pour objet exclusif de régir les relations entre Etats et ne requiert l'intervention d'aucun acte complémentaire pour produire des effets à l'égard des particuliers. L'absence de tels effets ne saurait être déduite de la seule circonstance que la stipulation désigne les Etats parties comme sujet de l'obligation qu'elle définit" et de poursuivre "Seules les stipulations reconnues d'effet direct d'un traité ou d'un accord régulièrement introduit dans l'ordre juridique interne...peuvent utilement être invoquées à l'appui d'une demande tendant, par voie d'action, à ce que soit annulé un acte administratif..ou par voie d'exception, à ce que soit écartée l'application d'une loi ou d'un acte administratif incompatibles avec la norme juridique qu'elles contiennent.."

Par une décision du 11 septembre 2012 (Médecins du monde - International c France), le CEDS condamne la France pour violation des conditions de vie des Roms migrants.

D'après le considérant n° 8 de la Directive 2008/115/CE, il incombe aux Etats membres de mettre en place "un régime d'asile juste et efficace qui respecte pleinement le principe de non refoulement".

II- LE DROIT DE L'UNION EUROPEENNE

Toujours au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale, dès 1950, la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier est venue réunir des pays européens afin de garantir la paix et la stabilité au sein de l'espace établi. Seront membres : l'Allemagne, l'Italie, le Luxembourg, la France, les Pays Bas). Cette création qui deviendra un grand marché commun compte aujourd'hui 28 membres. 

La Charte des droits fondamentaux de l'UE dispose "Le droit d'asile est garanti dans le respect des règles de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatif au statut des réfugiés et conformément au traité instituant la Communauté Européenne", art 18, "Les expulsions collectives sont interdites...Nul ne peut être éloigné, expulsé ou extradé vers un Etat où il existe un risque sérieux qu'il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d'autres peines ou traitements inhumains ou dégradants", art 19 Interdiction du refoulement.

L'art 78 TFUE prévoit le développement d'une politique commune en matière d'asile et du respect du principe de non-refoulement pour les Etat membres.

A- Le droit primaire de l'UE

1- Les Traités

Forts de la première coopération réuisse, les Six pays fondateurs vont signer deux autres traités en 1957. L'un institue la Communauté Européenne de l'Energie (EURATOM), l'autre la Communauté Economique Européenne (CEE). Cette évolution aboutira au "Marché commun" dont l'objectif est la libre circulation des biens, des capitaux et des services au sein des Etats membres mais aussi des personnes, élément fondamental de l'Union Européenne.

Le traité de Maastricht entré en vigueur depuis 1993, a institué la Citoyenneté de l'Union.

La convention de SCHENGEN, signée en 1985, permet la libre circulation des personnes par la suppression des contrôles aux fontières des Etats membres de l'UE participants.  Le code frontière Schengen consigne les règles dans le domaine de la gestion des frontières.

Cet accord sera intégré dans le traité d'Amsterdam entrée en vigueur en 1999. Ce dernier confère de nouvelles compétences : Le contrôle de l'immigration, des visas, le droit d'asile et la coopération judiciaire en matière civile sont communautarisés. Avec le Traité de Lisbonne, entrée en vigueur en 2009, l'UE se voit conférer des compétences en matière d'intégration des ressortissants des pays tiers.

Soulignons que les ressortissants de l'Islande, du Liechtenstein et de la Norvège font partie de l'Espace Economique Européen (EEE). Traité signé le 2 mai 1992 (mais en vigueur que depuis 1994 suite au refus de la Suisse de l'intégrer) entre les Etats membres de la Communauté Européenne et les Etats de l'Association Européenne de libre-échange (AELE). Il en ressort que ces Etats bénéficient des mêmes droits en matière de libre circulation que les ressortissants de l'UE. En raison d'un accord spécial du 21 juin 1999, les ressortissants suisses bénéficient également du droit de circuler et de s'établir sur le territoire de l'UE.

2- La Cour de justice

En vertu de ses traités, l'UE a établi sa propre juridiction : la Cour de Justice des Communautés Européennes devenue Cour de Justice de l'Union Européenne depuis le Traité de Lisbonne. Seule instance compétente pour garantir et vérifier l'application et l'intégration conforme et uniforme du droit de l'Union Européenne par les Etats membres. L'art 267 du TFUE énonce les procédures devant la juridiction de Luxembourg : procédure préjudicielle, recours introduit par des particuliers.

B- Le droit dérivé de l'UE

Le premier règlement sur la libre circulaton des travailleurs date du 15 octobre 1968 (n° 1612/68). Il prévoyait "que la libre circulaton des travailleurs doit être assurée à l'intérieur de la Communauté..que la réalisation de cet objectif implique l'abolition, entre les travailleurs des Etats membres, de toute discrimination fondée sur la nationalité en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail, ainsi que le droit pour ces travailleur de se déplacer librement..pour exercer une activité salariée, sous réserves des limitations justifiées par des raisons d'ordre public.." Ces travailleurs peuvent amener avec eux les membres de leur famille, indépendamment de la nationalité de ceux-ci. Sensuivra, une législation plus complexe.

Le droit de l'UE interdit d'éloigner un demandeur d'asile avant qu'une décision ait été prise.

1- La responsabilité de l'Etat membre 

De la Convention de Dublin I, du 15 juin 1990, s'ensuivra le Règlement de Dublin II du 18 février 2003. Il devra être remplacé par le règlement 604/2013/UE, entré en vigueur pour les demandes d'asile déposées à compter du 1er janvier 2014. Car en effet, afin d'éviter que le demandeur d'asile choisisse le pays d'accueil, ce texte détermine  les critères de l'Etat membre responsable de l'examen de la demande d'asile. Le problème de la Grèce devenue la Grande porte sur l'Europe des étrangers sans papier est à l'origine du règlement de 2013 (voir CJUE 14 nov 2013 Puid).

2- Enregistrement de la demande

La Directive sur les procédures d'asile (n° 2013/32/UE) précise les détails de l'accès à la procédure en matière de demandes d'asile :

  • Demande de protection internationale à l'autorité compétente - Enregistrement dans les 3 jours ouvrables au plus tard (6 jours en cas de présentation à d'autres autorités ou 10 jours ouvrables en cas de nombre élevé de ressortissants de pays tiers ou d'apatrides demandeurs)
  • Demande réputée introduite à partir du moment où un formulaire est présenté par le demandeur ou "si le droit national le prévoit, un rapport officiel est parvenu aux autorités compétentes de l'Etat membre concerné", art 6.
  • La présence du demandeur d'asile sur le territoire d'un Etat membre UE est régulière car autorisé à rester aux fins de procédure jusqu'à ce qu'une décision ait été prise par l'autorité compétente, art 9.

3- Autorisation de rester sur le territoire le temps de l'instruction de la demande

La Directive sur les conditions d'accueil (n° 2013/33/UE) prévoit que la personne qui dépose une demande d'asile doit recevoir, dans un délai de 3 jours, un document attestant qu'il est autorisé à rester pendant l'examen.

Soulignons que l'art 5 de la CEDH autorise les Etats à détenir les demandeurs d'asile pour les empêcher de pénétrer irrégulièrement dans leur territoire (voir CEDH Saadi c RU du 29 janvier 2008).

4- Conditions de l'obtention du droit d'asile

La Directive qualification (n° 2011/95/UE) définit deux catégories de personnes :

  • Les personnes pouvant bénéficier du statut de réfugié conformément à la Convention de Genève
  • Les personnes pouvant prétendre à une protection subisdiaire

(voir sujet traité sur ce blog "Pouvoir bénéficier du droit d'asile I et II)

C- Les séjours

En vertu de la Directive "retour" (n° 2008/115/CE), les Etats membres de l'UE rattachés doivent régulariser ou prendre une décision de retour à l'encontre de personnes étrangères en situation irrégulière ou illégale.

Une interdiction d'entrée prononcée par un Etat de l'espace Schengen à l'encontre d'un ressortissant tiers peut entraîner l'interdiction d'entrer dans son ensemble.

Cette interaction s'accompagne d'une séparation quant à la gestion des séjours :

D'une durée de 3 mois max régit par le Code des visas

D'une durée plus longue responsabilité des différents pays selon leur droit interne.

 

 

 

 

 

Tag(s) : #Droits libertés fondamentaux