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Au lendemain de l'annonce du résultat du "référendum" ou "consultation locale", le Premier ministre, M. Valls, et le ministre de l'industrie de l'époque M. Macron lançaient le début des travaux à l'automne de cette année.

Ont-ils oublié un contentieux environnemental, lancé en 2014 par Bruxelles ? Le gouvernement a-t'il répondu aux injonctions de la Commission de l'UE de réaliser une évaluation environnementale globale de l'aéroport du Grand Ouest, sur l'aérogare mais aussi sur les infrastructures qui sont nécessaires au projet de transfert de l'aéroport de Nantes Atlantique à Notre-Dame-Des-Landes ?

Dans l'affirmative, la révision du schéma de cohérence territoriale (SCOT) viendra retarder la réalisation du projet (à moins que les pouvoirs publics ne s'affranchissent de l'enquête publique pour la modification du document d'urbanisme : Articles L143-32 à L143-33 du code de l'urbanisme ).

Pour autant, la loi Macron du 6 août 2015 viendra publier une loi d'habilitation pour parfaire le projet. Toutefois, comme nous l'a rappelé la Fontaine "Rien ne sert de courir ; il faut partir à point". Le ministre de l'économie a dans sa précipitation commis des erreurs qui reflètent ou s'apparentent à un certain dilettantisme comme le démontre la difficulté à établir les ordonnances liées au projet.

Outre ce petit rappel, il convient de revenir en arrière pour rappeler l'origine de ce "référendum local".

Ce projet date des années 1960-1970. Il sera mis de côté lors du choc pétrolier des années 70.

Il se réveillera dans les années 2000 pour aboutir à une déclaration d'utilité publique par décret du 9 février 2008. Une convention sera signée entre l'Etat et une filiale du groupe Vinci, décret n° 2010-1699 du 29 décembre 2010 (sous "l'ancien régime").

S'ensuivra une opposition entre les pouvoirs publics, les citoyens locaux et les associations pour la protection de l'environnement. Elle aboutira au "référendum" départemental organisé le 26 juin 2016. Les électeurs de la Loire-Atlantique se sont prononcés en faveur du projet de transfert à 55.17 %.

Aujourd'hui, il nous revient d'analyser la procédure de consultation mais aussi de nous interroger sur l'impact du projet qui mobilise de nombreux acteurs.

I- Le fondement de la consultation publique

Tout d'abord, il est nécessaire de connaître la nature de la loi d'habilitation pour ensuite prendre connaissance des dispositions de la loi à l'origine d'erreurs à répétition.

A- Nature d'une loi d'habilitation

1- Fondement de l'atteinte aux prérogatives du Parlement

a) Une autorisation du législateur à l'exécutif

L'article 38 de la Constitution française donne au Gouvernement la possibilité, sur autorisation du Parlement, de prendre par ordonnances des mesures de nature législative.

"Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.

Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat...

A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif".

b) Délimitée et conditionnée

Dans sa décision n° 76-72 du 12 janvier 1977, le Conseil constitutionnel a précisé que l'article 38 faisait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement " lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre ". Ainsi, si le " programme " n'est pas celui entendu au sens général de l'article 49, il doit être celui du Gouvernement au moment où il sollicite une loi d'habilitation".

Cette restriction pour le Gouvernement sera tempérée. Le Conseil constitutionnel indiquera par la suite que le texte susvisé n'impose pas pour autant de "faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation" (DC n° 2005-521).

2- Sous condition de ratification

a) Dépôt à la date fixée par la loi d'habilitation

L'art 38 C prévoit que les ordonnances entrent en vigueur dès leur publication "mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation".

b) Ratification explicite

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prévu que les ordonnances ne peuvent être ratifiées que de "manière expresse", art 38 al 2. A défaut, elles deviennent caduques.

A l'issu du dépôt, les ordonnances sont ratifiées par le Parlement et acquiert valeur de loi. A contrario, elle conserve une valeur règlementaire en tant qu'acte administratif unilatéral (en principe inférieure à la loi).

"Les ordonnances, sous la Ve République, sont un moyen volontaire de méconnaître la répartition des compétences normatives entre la loi et le règlement, même si elles constituent une constitutionnalisation de la pratique des décrets-lois des Républiques précédentes, tout en portant une dénomination bien monarchique, qui avait été oubliée depuis la Restauration et la monarchie de Juillet" (Michel VERPEAUX - Cahiers du Conseil constitutionnel n° 19 - Dossier : Loi et réglements - janvier 2006) .

B- Disposition à l'origine de la consultation

1- La loi d'habilitation n° 2015-990 du 6 août 2015

a) Pour un projet "envisagé" et non "déjà autorisé"

Art 106 "I. - Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi, sans porter atteinte aux principes fondamentaux et aux objectifs généraux du code de l'environnement, visant à :

3° Réformer les procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de projets, plans et programmes et de certaines décisions, afin de les moderniser et de les simplifier, de mieux garantir leur conformité aux exigences constitutionnelles ainsi que leur adaptabilité aux différents projets, de faire en sorte que le processus d'élaboration des projets soit plus transparent et l'effectivité de la participation du public à cette élaboration mieux assurée :

c) En prévoyant de nouvelles modalités d'information et de participation du public, notamment des concertations préalables aux procédures de participation existantes, susceptibles d'être mises en œuvre par un droit d'initiative pouvant être ouvert notamment au public, à des associations et fédérations de protection de l'environnement, à des collectivités territoriales, à l'autorité compétente pour prendre la décision et au maître d'ouvrage, ainsi qu'une procédure de consultation locale des électeurs d'une aire territoriale déterminée sur les décisions qu'une autorité de l'Etat envisage de prendre sur une demande relevant de sa compétence et tendant à l'autorisation d'un projet susceptible d'avoir une incidence sur l'environnement"

b) Interdiction de réalisation d'un référendum au niveau local par le gouvernement

La combinaison des art 3 C, 72-1 C et L 1112-15 CGCT rendent difficile, voire impossible, la réalisation d'un "référendum au niveau local" pour un projet relevant de la compétence de l'Etat d'intérêt national.

Ainsi, l'art 72-1 de la Constitution et L 1112-15 CGCT prévoient que

- Art 72-1 C "La loi fixe les conditions dans lesquelles les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l'exercice du droit de pétition, demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence.

Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité.

Lorsqu'il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier ou de modifier son organisation, il peut être décidé par la loi de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées. La modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi".

- "Les électeurs d'une collectivité territoriale peuvent être consultés sur les décisions que les autorités de cette collectivité envisagent de prendre pour régler les affaires relevant de la compétence de celle-ci. La consultation peut être limitée aux électeurs d'une partie du ressort de la collectivité, pour les affaires intéressant spécialement cette partie de la collectivité".

Or, l'art 3 C indique que "La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum.

Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice.
Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret.
Sont électeurs, dans les conditions déterminé
es par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques".

2- Une succession d'ordonnances erronées

a) L'illégalité du premier projet d'ordonnance pour le référendum de Notre-Dame-Des-Landes de janvier 2016 : Une autorisation donnée pour un projet "envisageable"

L'art L121-1 du code de l'environnement prévoit que "La Commission nationale du débat public, autorité administrative indépendante, est chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées, relevant de catégories d'opérations dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, dès lors qu'ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire".

D'ailleurs, l'art 7 de la Charte de l'environnement énonce "Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement".

Afin de répondre à cette possibilité de consultation du public, la loi Macron du 6 août 2015 habilite le gouvernement à créer par voie d'ordonnance une procédure de consultation locale pour un projet relevant de la compétence de l'Etat.

Le projet d'ordonnance de janvier 2016 prévoyait l'autorisation du Gouvernement de créer une procédure de consultation locale (et non référendum vous aurez vous-même corrigé).

Or, le projet de NDL a fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique en 2008 pour "l'autorisé".

b) Une exclusion de la création ou extension d'infrastructures de l'aérodrome

Par ailleurs, "l'aire territoriale" excluait du projet d'intérêt national la création ou l'extension d'infrastructure, art R 121-1 du code de l'environnement, n'ayant pas fait l'objet d'autorisation.

3- L'avis négatif non contraignant du Conseil national de la transition écologique pour le second projet d'ordonnance

a) Délibération n° 2016-04 du 24 mars 2016

Aux termes du IV de l’article 106 de la loi du 6 août 2015 "Le Conseil national de la transition écologique mentionné à l'article L. 133-1 du code de l'environnement est associé à l'élaboration des ordonnances prévues au I du présent article et émet des avis".

C'est ainsi que le Conseil national de la transition écologique est saisi par le Ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer du projet d'ordonnance relative à la consultation locale sur un projet relevant de la compétence de l'Etat "ayant une incidence sur l'environnement". Avis : "le projet d’ordonnance n’est pas satisfaisant en l’état et nécessite des travaux complémentaires. Avis certifié conforme par la Commissaire générale au développement durable".

b) Adoption de l'ordonnance n° 2016-488 du 21 avril 2016

Faisant fi de l'avis du Conseil, le Gouvernement adopte l'ordonnance en ces termes "

"L'Etat peut consulter les électeurs d'une aire territoriale déterminée afin de recueillir leur avis sur un projet d'infrastructure ou d'équipement susceptible d'avoir une incidence sur l'environnement dont la réalisation est subordonnée à la délivrance d'une autorisation relevant de sa compétence, y compris après une déclaration d'utilité publique".

Est ainsi créé l'article L123-20 au sein du code de l'environnement :
"L'Etat peut consulter les électeurs d'une aire territoriale déterminée afin de recueillir leur avis sur un projet d'infrastructure ou d'équipement susceptible d'avoir une incidence sur l'environnement dont la réalisation est subordonnée à la délivrance d'une autorisation relevant de sa compétence, y compris après une déclaration d'utilité publique".

Ces dispositions règlent les deux problèmes exposés :

  • l'interdiction d'une consultation locale (enfin l'erreur est corrigée !) relative au projet d'intérêt national disparaît
  • Inclusion de la possibilité d'organiser une consultation pour des projets "déjà autorisés".

II- La mobilisation de nombreux acteurs

Pour comprendre les acteurs concernés, reprenons les textes protégeant l'environnement.

A- Au regard des textes protégeant l'environnement

1- Au niveau national

a) La Charte de l'environnement

La loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1° mars 2005 est venue intégrer la Charte de l'environnement de 2004, portée par le président de la République Jacques Chirac, dans le bloc de constitutionnalité.

Dans sa décision relative à loi sur les OGM de 2008, le Conseil constitutionnel a indiqué que "l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement [avaient] valeur constitutionnelle" et qu'ils "[s'imposaient] aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif" toutefois "toutes n'instituent pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit et ne peuvent donc être invoquées à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité", rappelle le Conseil dans une note de synthèse publiée ce mardi 3 juin.

Dans son premier considérant il est énoncé "Que les ressources et les équilibres naturels ont conditionné l'émergence de l'humanité ;

Que l'avenir et l'existence même de l'humanité sont indissociables de son milieu naturel".

b) Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 sur la biodiversité (déjà sur ce blog)

La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 est venue insérer un article au sein du code civil et renforcer le code de l'environnement.

En ce qui concerne le premier, dans son titre IV ter "De la réparation du préjudice écologique", l'article 1386-19-1, qui dispose : " (…) est réparable, dans les conditions prévues au présent titre, le préjudice écologique résultant d’une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement ".

Quand au second, l'article L110-1 code de l'environnement :
I. - Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d'usage.
Les processus biologiques, les sols et la géodiversité concourent à la constitution de ce patrimoine.
On entend par biodiversité, ou diversité biologique, la variabilité des organismes vivants de toute origine, y compris les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques, ainsi que les complexes écologiques dont ils font partie. Elle comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces, la diversité des écosystèmes ainsi que les interactions entre les organismes vivants.
II. - Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants :
1° Le principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable ;
2° Le principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. Ce principe implique d'éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu'elle fournit ; à défaut, d'en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n'ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées ;
Ce princip
e doit viser un objectif d'absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité".

2- Au niveau international

a) Directive sur l'évaluation environnemental

La procédure d'infraction engagée par la Commission en 2014 trouve son assise au sein de la directive européenne n° 2001/42/CE sur l'évaluation environnemental.

b) Directive cadre n° 2000/60/CE sur l'eau

Depuis 2010 et jusqu'en 2015, il existe un schéma directeur d’aménagement et de gestion de l’eau (SDAGE) Loire-Bretagne auquel tous les aménagements publics doivent être conformes Le SDAGE, document officiel d’urbanisme mis en œuvre par la Préfecture de Loire-Atlantique,  met en application les lois issues du Grenelle de l’Environnement et la directive-cadre sur l’eau (2000/60/CE, modifiée le 16 décembre 2008 par la directive 2008/105)

Le SDAGE dispose qu’il faut empêcher toute nouvelle dégradation du milieu et précise qu'il ne s’agit pas d’interdire tout nouvel aménagement, mais de prévoir des mesures suffisantes pour compenser l’impact négatif des projets (…) lorsque les mesures envisagées ne permettent pas de réduire significativement ou de compenser ces effets, les projets sont refusés".

Or le projet d’aéroport ne prévoit aucune compensation à la destruction des zones humides. La commission européenne a bloqué.

B- Au regard des citoyens et professionnels

1- Action citoyenne

a) Destruction de l'agriculture

En 2008 un collectif local d'habitants lançait un appel à occuper les terres accaparées par la Zone d'Aménagement Différée. Après un Camp Action Climat en 2009, le mouvement d'occupation s'est amplifié sur ce qui a été rebaptisé la Zone A Défendre (ZAD).

Le 25 janvier 2016, le te tribunal de grande instance de Nantes a décidé de valider les expulsions des habitants et opposants historiques au projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, en Loire-Atlantique. Un délai de deux mois a été prononcé pour les onze familles qui occupent des habitations, dont quatre exploitations agricoles.

Aujourd'hui, nous lisons "On ne déménage pas une ferme en deux mois ".

b) Destruction de la biodiversité

A l'heure où le réchauffement de la planète, les catastrophes naturelles sont au coeur de l'urgence écologique, détruire pour urbaniser, donc imperméabiliser un bocage et un espace entièrement en zone humide est-ce prendre en compte une volonté de préserver un écosystème pour la préservation de la vie humaine ?

La semaine dernière, le préfet de Loire-Atlantique a autorisé, de manière dérogatoire et sous conditions, la destruction du campagnol amphibie (inscrit sur la liste nationale des mammifères terrestres protégés depuis 2012) afin de mener les travaux de construction.

Paradoxalement, le président de région expliquait que l'agrandissement de l'aéroport de Nantes Atlantique remettrait en cause la Zone Natura 2000 à proximité. Le réseau Natura 2000 est un ensemble de sites naturels européens, terrestres et marins, identifiés pour la rareté ou la fragilité des espèces sauvages, animales ou végétales, et de leurs habitats. Natura 2000 concilie préservation de la nature et préoccupations socio-économiques. (art L 414-11 code env).

2- Action entrepreneuriale 

a) Contrat de concession Etat/Vinci Airports

Le 29 décembre 2010, conclusion du contrat pour la réalisation du projet sur la zone d'aménagement différée de Notre-Dame-Des-Landes.

Ce groupe gère 4 386 km d'autoroutes, de nombreux parking souterrains des collectivités locales, des stades et même la promotion immobilière. Ce qui démontre sa capacité à évoluer en s'adpatant au terrain.

Capacité d'adaptation et d'évolution, dans le cadre de l'intérêt national, par la prise en compte des études sur la faisabilité du projet au regard de l'environnement vital de l'Homme afin de répondre à la question : que souhaitons-nous laisser à nos enfants ?

b) Conforme à la poursuite du projet de 2008 à la loi du 6 août 2015

L'ordonnance et le décret du 23 avril 2016, pris sur le fondement de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, visent à poursuivre le mouvement de simplification de la vie des entreprises voulu par le gouvernement et, plus précisément, à faciliter la réalisation des projets de construction.

Tag(s) : #Droits libertés fondamentaux

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