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La loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales est venue insérer l'art 41-1-1 au sein du code de procédure pénale. Il a pour vocation de mettre en place la transaction pénale.

Saisie d'une QPC transmise par le Conseil d'Etat, le Conseil constitutionnel a dû analyser cette disposition pour confirmer sa constitutionnalité auprès des requérants.

Les Sages de la rue de Montpensier confirment que le législateur a respecté le droit au procès équitable, les droits de la défense et la présomption d'innocence.

Rappelons qu'à la suite des décisions "Liberté d'association" du 16 juillet 1971, "Taxation d'office" du 27 décembre 1973, les juges se sont référés au bloc de constitutionnalité ou bloc de légalité consacré valeur constitutionnelle (préambule Constitution de 1946, DDHC de 1789, Charte de l'environnement) au même titre que les dispositions de la Constitution.

Cette conformité assurée s'accompagne d'une contrariété. Le 4 al de l'art 41-1-1 premier du code de procédure pénale est déclaré contraire à la Constitution pour méconnaissance du principe de légalité procédurale. Le législateur donnant compétence à l'exécutif pour fixer la valeur de l'objet volé en deçà de laquelle la transaction pénale est possible  (Décision n° 2016-569 QPC du 23 septembre 2016). 

Tout en soulignant qu'il ne pouvait être saisi dans les conditions prévues par l'article 61-1 C que de dispositions de nature législative, le Conseil constitutionnel remet en cause l'intervention du pouvoir règlementaire pour la délimitation du champ d'application de la procédure.

I- LA PROCÉDURE DE TRANSACTION PÉNALE CONFORME A LA CONSTITUTION

Pour les sages de la rue de Montpensier à Paris, la proposition de transaction ayant pour objet l'extinction de l'action publique s'accompagne de garanties.

A- Une procédure soumise à garanties

1- Autorisation du procureur de la République et consentement libre, non équivoque de l'auteur de l'infraction

L'article 41-1-1 cpp créé par la loi n° 2014-896 énonce que "L'officier de police judiciaire peut, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement et sur autorisation du procureur de la République, transiger avec les personnes physiques et les personnes morales sur la poursuite...".

"La transaction autorisée par le procureur de la République, proposée par l'officier de police judiciaire et acceptée par l'auteur de l'infraction est homologuée par le président du tribunal de grande instance ou par un juge par lui désigné, après avoir entendu, s'il y a lieu, l'auteur de l'infraction assisté, le cas échéant, par son avocat".

Pour apporter une explication, tout d'abord, l'art R15-33-37-1 créé par le décret n° 2015-1272 du 13 octobre 2015 prévoit que l'OPJ qui demande l'autorisation au parquet doit indiquer le montant de l'amende et les modalités de réparation du dommage. Le procureur de la République lui communique alors sa décision écrite, datée et signée.

Ensuite, l'art R15-33-37-4 conditionne la procédure à l'acceptation de l'auteur de l'infraction "Si la personne accepte l'amende transactionnelle proposée, l'officier de police judiciaire peut la soumettre, avant l'homologation de la transaction, à l'obligation de consigner une somme d'argent égale au montant de cette amende".

L'art 41-1-1 cpp précise que "II.-La proposition de transaction est déterminée en fonction des circonstances et de la gravité de l'infraction, de la personnalité et de la situation matérielle, familiale et sociale de son auteur ainsi que de ses ressources et de ses charges. Elle fixe :

1° L'amende transactionnelle due par l'auteur de l'infraction et dont le montant ne peut excéder le tiers du montant de l'amende encourue".

Enfin, l'art R15-33-37-5 cp informe que la consignation vaut paiement de l'amende transactionnelle si la transaction est homologuée par le président du TGI ou le juge par lui désigné.

Pour les requérants, l'art 41-1-1 cpp méconnaitrait les exigences de l'art 16 DDHC qui garantissent  le droit à un procès équitable et les droits de la défense en ces termes "Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution". Selon les requérants, "la procédure prévue à l'article 41-1-1 du code de procédure pénale ne présente pas les caractères d'une transaction librement consentie et exécutée". 

Bien qu'estimant que "contrairement à ce que soutiennent les syndicats requérants, les dispositions relatives à la consignation d'une somme d'argent en vue de garantir le paiement de l'amende transactionnelle ne confèrent pas à cette dernière un caractère exécutoire, puisque l'auteur de l'infraction peut toujours, même après l'homologation, refuser d'acquitter la somme due. même après homologation l'auteur de l'infraction peut refuser d'acquitter la somme due", le Conseil constitutionnel rappelle que "la circonstance que le décret pris en application des dispositions contestées aurait conféré un tel caractère exécutoire à la mesure transactionnelle en prévoyant que la consignation valait paiement, une fois la transaction homologuée, ne saurait à cet égard être prise en compte, dans l'exercice de son contrôle, par le Conseil constitutionnel".

En ce qui concerne les droits de la défense, les Sages soulignent que pour que "les droits de la défense soient assurés dans le cadre d'une procédure de transaction ayant pour objet l'extinction de l'action publique, la procédure de transaction doit reposer sur l'accord libre et non équivoque, avec l'assistance éventuelle de son avocat, de la personne à laquelle la transaction est proposée". D'où la réserve émise de la conclusion de la transaction à la suite de l'information donnée à la personne concernée de son droit à être assistée de son avocat avant d'accepter la proposition qui lui est faite, "y compris si celle-ci intervient pendant qu'elle est placée en garde à vue".

Or, l'art R15-33-37-2 exclut la transaction durant la GAV "La transaction ne peut être proposée à une personne pendant sa garde à vue".

2- Détermination des infractions concernées en fonction des circonstances et de la gravité

Art 41-1-1 cpp :

  • Les contraventions prévues par le code pénal (à l'exception des contraventions des quatre premières classes pour lesquelles l'action publique est éteinte par le paiement d'une amende forfaitaire (exclusive de l'application des règles de la récidive, art 529 cpp)
  • Des délits prévus par le code pénal et punis d'une peine d'amende, punis d'un an d'emprisonnement au plus (exception du délit d'outrage à une personne dépositaire de l'autorité publique art 433-5 cp)
  • Du délit de vol est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende prévu à l'article 311-3 du même code (précision à l'art R15-33-37-3 pour les choses volée ayant une valeur inférieure ou égale à la somme de 300 euros - le 4 déclaré contraire à la Constitution)
  • Du délit d'usage illicite de l'une des substances ou plantes classées comme stupéfiants, art L 3421-1 CSP
  • Du délit d'occupation "en réunion les espaces communs ou les toits des immeubles collectifs d'habitation en empêchant délibérément l'accès ou la libre circulation des personnes ou le bon fonctionnement des dispositifs de sécurité et de sûreté, article L. 126-3 du CCH. 

B- L'existence d'une transaction comme mode d'extinction de l'action publique

1- Une procédure alternative aux poursuites

Toute incrimination sanctionne un désordre à l'ordre public. Afin de défendre la société contre ce trouble social, le Parquet doit déclencher l'action publique pour le prononcé de la sanction pénale.

L'art 31 cpp "Le Ministère public exerce l'action publique et requiert l'application de la loi". Il peut aussi classer sans suite, recourir aux alternatives aux poursuites ou composition pénale, avoir recours à différents procédés en vue de déclencher les poursuites.

Soulignons que dans certains cas, l'action du Ministère public est conditionnée à la plainte de la victime (atteintes à la vie privée, diffamation...), de l'administration.

Pour revenir à la procédure de transaction pénale, elle s'apparente aux alternatives aux poursuites pour le Parquet prévues par l'art 41-1 cpp qui suspend "la prescription de l'action publique" (art 8 cpp 3 ans pour le délit, art 9 cpp 1 an pour la CV). Elle s'en diffère par ses conditions liées à l'auteur et au moment de la proposition.

Or, pour les requérants, la procédure porterait atteinte à la présomption d'innocence "en n'interdisant pas que les déclarations de l'auteur de l'infraction, faites à l'occasion de la procédure de transaction, puissent être ensuite utilisées contre lui, dans le cadre des poursuites engagées en cas d'échec de la transaction".

Pour le Conseil constitutionnel "Ni le principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser, qui découle de l'article 9 de la Déclaration de 1789, ni aucune autre exigence constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une personne suspectée d'avoir commis une infraction reconnaisse librement sa culpabilité et consente à exécuter une peine, s'acquitter d'une amende transactionnelle ou exécuter des mesures de nature à faire cesser l'infraction ou à en réparer les conséquences. Par conséquent, les dispositions contestées ne méconnaissent pas la présomption d'innocence".

2- L'extinction de l'action publique

Art 41-1-1 cpp :

"III.-L'acte par lequel le président du tribunal de grande instance ou le juge par lui désigné homologue la proposition de transaction est interruptif de la prescription de l'action publique.

L'action publique est éteinte lorsque l'auteur de l'infraction a exécuté dans les délais impartis l'intégralité des obligations résultant pour lui de l'acceptation de la transaction.

En cas de non-exécution de l'intégralité des obligations dans les délais impartis ou de refus d'homologation, le procureur de la République, sauf élément nouveau, met en œuvre les mesures prévues à l'article 41-1 ou une composition pénale, ou engage des poursuites".

II- LA DÉLIMITATION DU CHAMP D'APPLICATION DE LA PROCÉDURE PAR LE POUVOIR RÉGLEMENTAIRE CONTRAIRE A LA CONSTITUTION 

Pour les requérants, seul le législateur est compétent en matière pénale. Ce qui conforte la demande d'intervention auprès du Conseil constitutionnel et nullement auprès du Conseil d'Etat (compétent pour les actes règlementaires). Pour autant, afin de donner une légitimité à cette position, le Conseil constitutionnel associe cette démarche à son impact sur le droit ou la liberté que la Constitution garantit.

A- La légitimité de l'intervention du Conseil constitutionnel

1- Avant promulgation de la loi pour non respect de la séparation des pouvoirs

Avant 1974, hors le cas des lois organiques (obligatoirement transmises a priori de leur promulgation) l’initiative de la saisie du Conseil Constitutionnel pour un contrôle a priori de la loi revenait au Premier ministre, au président du Sénat ou à l’Assemblée Nationale.

Avec la révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, l’art 61 C élargit le champ des « saisisseurs ». En son al 2, il énonce que " les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs "

Par la suite, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 introduit l’art 61-1 C. Il prévoit que "lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé" (décret n° 2010-148 du 16 février 2010). 

Auparavant, la décision "Liberté d’association" du 16 juillet 1971 eut pour effet de faire reconnaître le Conseil constitutionnel comme protecteur des droits et libertés fondamentaux tout en expliquant à la population qu’une loi pouvait être soumise au contrôle de constitutionnalité avant sa promulgation.

2- La méconnaissance affectant un droit ou une liberté garanti par la Constitution

Aujourd'hui, le Conseil constitutionnel rappelle son intervention dans le cadre de la QPC prévu à l'art 61-1 C que "Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ". 

En l'espèce la dénonciation de la seule méconnaissance de ses compétences par le législateur revenait à la procédure prévue à l'art 61 C avant promulgation de la loi.

C'est pourquoi, les Sages de la rue de Montpensier devaient l'associer à une atteinte à un droit ou liberté du citoyen "La méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit". 

L'art 6 DDHC va légitimer le contrôle a posteriori de la disposition contestée.

B- La reconnaissance d'une atteinte au principe de légalité procédurale

1- Seul le peuple détermine les incriminations et en fixe les peines

Originellement, le principe de légalité criminelle impliquait que seul le peuple pouvait déterminer les incriminations et en fixer les peines. Le législateur tient sa légitimité, en matière de loi, par son rôle de représentant de la société unie par un contrat social. Il s’exprime selon la volonté générale et dans son intérêt. Ceci est de plus en plus probant depuis que la loi pénale est devenue l’exutoire des tensions sociales, un moyen de rassurer la population.

La mutation du principe a conduit à minimiser le monopole du législateur en faveur du pouvoir exécutif en matière pénale par le biais de l’art 37 et 38 de la Constitution du 4 octobre 1958.

L’art 34 C énumère, limitativement, les matières qui sont du domaine de la loi. Il est précisé "la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l'amnistie ; la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats".

L’art 37 C dispose que " les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère règlementaire".

L’art 111-2 al 2 cpp " Le règlement détermine les contraventions et fixe, dans les limites et selon les distinctions établies par la loi, les peines applicables aux contrevenants".

Dans l’arrêt Société EKY du 12 février 1960, le Conseil d’Etat affirmait la compétence du règlement en matière de contravention en retenant une interprétation littérale des textes. Cette décision conduira à une réorganisation du pouvoir normatif.

Dans sa décision du 23 nov 1973, le Conseil Const tentait de limiter cette compétence aux seules contraventions qui ne prévoyaient pas de mesures privatives de liberté.

En 1974, la Chambre criminelle adoptait la solution du Conseil d’Etat.

La question : Comment admettre, dans un système démocratique, qu’un ministre puisse, au mépris du principe de la séparation des pouvoirs, créer des infractions pénales et les assortir de peine privative de liberté ?

2- L'atteinte à l'égalité devant la procédure pénale

Art. 6 DDHC 1789 "La Loi est l'expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents".

Article 111-2 al 1 cp "La loi détermine les crimes et délits et fixe les peines applicables à leurs auteurs".

Il résulte de ces dispositions que le droit pénal est contenu dans la loi pour ce qui est des crimes et des délits. Seule la contravention et sa peine est du domaine du règlement. Ce principe de légalité criminelle est l'expression de la souveraineté nationale qui détient le droit de punir et doit pouvoir l'utiliser librement pour éviter tout arbitraire du pouvoir politique.

C'est pourquoi, le Conseil constitutionnel contrôle un éventuel empiètement sur la sphère de compétence du législateur par le pouvoir exécutif.

Les juges suprêmes se fondent, en principe sur l'art 8 DDHC 1789 qui énonce que "la loi ne doit établir que les peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée". Ils ont ainsi estimé "qu'il résulte de ces dispositions que le législateur est tenu de fixer lui-même le champ d'application de la loi pénale et de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis ; que cette exigence s'impose non seulement pour exclure l'arbitraire dans le prononcé des peines, mais encore pour éviter une rigueur non nécessaire lors de la recherche des auteurs d'infractions" (DC n° 2006-540 27 juillet 2006).

Mais cet article ne s'applique que pour vérifier "la nécessité de la peine" ce qui serait hors sujet dans notre cas. Les requérants se préoccupant de la question de la compétence du pouvoir règlementaire pour fixer la valeur de l'objet volé en deçà de laquelle il est possible de proposer une transaction pénale.

Les Hauts magistrats du Palais Royal confirment que :

"S'il est loisible au législateur, compétent pour fixer les règles de la procédure pénale en vertu de l'article 34 de la Constitution, de prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s'appliquent, c'est à la condition que ces différences ne procèdent pas de distinctions injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales. 

17. Le 4° du paragraphe I de l'article 41-1-1 du code de procédure pénale prévoit qu'un décret fixe la valeur de l'objet volé en-deçà de laquelle il est possible de proposer à l'auteur d'un vol une transaction pénale. En renvoyant ainsi au pouvoir réglementaire le soin de délimiter le champ d'application d'une procédure ayant pour objet l'extinction de l'action publique, le législateur a méconnu sa compétence dans des conditions affectant l'égalité devant la procédure pénale"

Actualité :

CE Syndicat de la magistrature et autres Syndicat national des magistrats force ouvrière 24 mai 2017 n° 395321, 395509 :

Le Conseil d'Etat annule les dispositions du décret du 13 octobre 2015 définissant les modalités du régime de transaction pénale :

La plus haute juridiction administrative juge l'acte réglementaire contraire aux droits de la personne à qui l'on propose cette mesure alternative aux poursuites "à un procès équitable".

Motif : il ne prévoit pas l'information des personnes concernées sur les "faits reprochés et l'infraction qu'ils constituent".

 

 

Tag(s) : #Droit pénal

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