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Le contentieux de l'annulation d'un acte administratif unilatéral

Publié par Themis22 sur 7 Mars 2011, 15:05pm

Catégories : #Le droit administratif

L’administration dispose pour agir de deux types d’actes juridiques : le contrat qui est un acte plurilatéral, fruit d’un accord entre l’administration et les personnes privées, et l’acte unilatéral.

 

Ce dernier doit son nom à la façon dont il est élaboré. Le destinataire n’intervient pas dans le processus, l’acte lui sera imposé. C’est en cela que l’acte est qualifié d’unilatéral. Il traduit des prérogatives exorbitantes du droit commun qui caractérisent l’action de l’Etat et de son administration, régime juridique particulier.

 

Pour garantir la prompte et bonne exécution de ses actes administratifs unilatéraux, l’administration dispose du  privilège du préalable, règle fondamentale du droit public. Cette prérogative de puissance publique signifie que la décision a force obligatoire par elle-même, elle s’impose, préalablement à toute intervention du juge, au destinataire de l’acte. La décision bénéficie d’une présomption de conformité au droit. Ce privilège peut être remis en cause par le biais du sursis à exécution demandé par l’administré au juge. Mais il est accordé de manière parcimonieuse et souvent tardive. Soulignons toutefois que l’autorité de la chose décidée n’est pas équivalente à l’autorité de la chose jugée. En effet, la décision administrative peut être remise en cause devant le juge. Le recours par l’administré n’a pas d’effet suspensif puisque l’administration a le privilège du préalable.

 

Avant d’aborder le contentieux pour excès de pouvoir, il est intéressant de la distinguer du recours de plein contentieux. Distinction introduite au XIX s par Edouard Laferrière. Le premier est un contentieux objectif, les pouvoirs du juge sont limités à l’annulation des actes administratifs illégaux. Le second est un contentieux subjectif, le juge a les pleins pouvoirs, il peut annuler, réformer (substituer sa propre décision à celle de l’administration) et peut condamner à des dommages-intérêts.

 

Soulignons qu’une exception existe à cette distinction. Il s’agit d’assortir les conclusions d’annulation d’une demande d’injonction, art L911-1 et s du CJA « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution ». Il y a changement de casquette du juge :

 

-          1° Contentieux de l’annulation : juge de l’annulation

-          2° En tant que juge de l’exécution : prescription à la suite de l’annulation.

 

Le recours pour excès de pouvoir est un recours tendant à l’annulation d’une décision administrative faisant grief. L’adversaire au procès est l’acte administratif. Il doit être exercé dans les deux mois suivant la publication ou la notification de la décision contestée. Exigence d’une décision préalable, art. R 421-1 du CJA  « Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. L’administré doit avoir un intérêt à agir.

 

L'arrêt Dame Lamotte pose le principe selon lequel toute décision administrative peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir (CE 17 février 1950). Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir correspondent aux irrégularités qui peuvent affecter l’acte administratif et entraîner son annulation. Dans une première partie, il sera question de ces causes. Ensuite nous nous pencherons sur les délais de retrait pour illégalité par l’autorité compétente et de contentieux pour excès de pouvoir.

 

I-                    LES CAUSES D’OUVERTURE DU RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR

 

Depuis Laferrière, quatre moyens de droit sont retenus. Certains visent l’illégalité externe de l’acte, relative au processus de la prise de décision, d’autres visent une illégalité interne portant sur la décision même.

 

A-      L’illégalité externe de l’acte

 

Il s’agit d’un moyen relatif aux règles de procédure, de forme et l’incompétence.

 

-          L’incompétence

 

Il s’agit d’un moyen d’ordre public  qui peut être soulevé à tout moment de l’instance par le juge ou les parties.

 

« Le défaut de publication de l'arrêté du maire donnant délégation de fonctions à l'un de ses adjoints vicie pour incompétence (moyen d'illégalité externe) l'ensemble des décisions qui prises par ce dernier. Il y a incompétence lorsque l'auteur de l'acte n'avait pas pouvoir légal de prendre cette décision, ce pouvoir étant dans les attributions d'une autre autorité. L'incompétence constitue le vice le plus grave pouvant entacher une décision administrative et elle constitue un moyen d'ordre public que le juge doit en principe soulever d'office ». CE 26/09/2008 n° 294021.

 

-          Vice de procédure ou de forme

 

Le vice de procédure correspond au manquement ou à l’accomplissement irrégulier par l’administration des formalités prévues. Une distinction sera établie entre formalités substantielles et non substantielles Dans ce cas, le juge ne procède à l’annulation de la décision que si le vice de forme ou de procédure revêt une importance telle qu’il a exercé une influence déterminante sur la décision qui a été prise, caractère substantiel.

 

Ainsi, une formalité prévue essentiellement dans l'intérêt de l'administration sera plutôt non substantielle « Considérant que si M. X... soutient que le rapport du fonctionnaire chargé de conduire l'instruction sur l'enquête publique n'a pas été soumis au groupe de travail et au conseil municipal, contrairement aux dispositions du premier alinéa de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme ; que le centre régional de propriété forestière n'a pas été informé de l'élaboration du plan d'occupation des sols, contrairement aux dispositions de l'article R. 130-11 du code de l'urbanisme et qu'aucun plan d'aménagement rural n'a été mis à l'étude, contrairement aux dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, ces formalités n'ont pas le caractère de formalités substantielles dont l'omission serait de nature à entraîner l'irrégularité de la procédure d'élaboration du plan d'occupation des sols » CE 27 juillet 1984 Baillou

 

CE 4 février 2011 n° 330562 « qu'il suit de là que la COMMUNE DE SAINT-PRIX est fondée à soutenir que la cour administrative d'appel a entaché son arrêt d'une erreur de fait en écartant le moyen invoqué devant elle tiré de ce que, la commission départementale consultative des gens du voyage n'ayant pas siégé valablement au regard de la règle de quorum fixée à l'article 4 du décret du 25 juin 2001 cité ci-dessus, l'arrêté du 5 novembre 2004 du Préfet du Val d'Oise approuvant le schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage a été entaché d'un vice de procédure ».

 

B-      L’illégalité interne de l’acte : illégalités relatives au contenu même de la décision administrative

 

Le Conseil d’Etat contrôle la légalité interne de la décision administrative. Ce n’est plus la compétence de son auteur ou ses conditions d’édiction qui se trouvent sanctionnées, mais l’objectif poursuivi par l’administration et l’intention de son auteur.

 

-          Détournement de pouvoir : censure en raison du but de la prise de décision

 

Avec l’arrêt Pariset, rendu le 26 novembre 1875, le Conseil d’État va autoriser les juridictions administratives à annuler un acte pour détournement de pouvoir. Le juge se doit d’annuler les décisions prises en fonction d’intérêts personnels ou politiques (CE 16 nov 1900 Maugras – CE 8 juillet 1991 Amato) et non dans l’intérêt général.

 

-          Violation de la loi : censure en raison du motif de la prise de décision

 

Nous pouvons évoquer trois motifs qui ont conduit l’administration à prendre la décision contestée :

 

L’erreur de droit, défaut de base légale : Un arrêt paraît intéressant car le Conseil d’Etat consacre la supériorité du droit dérivé communautaire sur la loi nationale. Il s’agit de la décision du 28 avril 1992 SA Rothmans où la décision de l’administration est annulée « qu'il suit de là que l'article 10 précité du décret du 31 décembre 1976, pris sur le fondement de l'article 6 de la loi du 24 mai 1976, dont il y a lieu d'écarter l'application, est lui-même dépourvu de base légale ; qu'il résulte de ce qui précède que le ministre de l'économie, des finances et du budget n'a pu légalement, en maintenant le prix des tabacs manufacturés à un niveau différent de celui qui avait été déterminé par les sociétés requérantes, rejeter implicitement les demandes de la société Rothmans International France et de la société anonyme Philip Morris France tendant à l'augmentation de 50 centimes du prix des produits importés ou distribués en gros par elles au 1er septembre 1983 ; que, dès lors, lesdites décisions doivent être annulées ».

 

CE du 3 juillet 2009 n° 321634 « Considérant que le maire est tenu d'exercer pleinement sa compétence en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme ; qu'il n'en va autrement, réserve faite de l'hypothèse où cette autorité a délégué ce pouvoir à un adjoint dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales ou de l'application des règles de suppléance, que lorsque le maire se trouve dans le cas prévu à l'article L. 422-7 précité du code de l'urbanisme ; que, toutefois, la circonstance que la commune est le bénéficiaire de l'autorisation d'urbanisme ne saurait à elle seule faire regarder le maire comme intéressé, soit en son nom personnel, soit comme mandataire, à la délivrance de cette autorisation, au sens des dispositions de cet article ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en jugeant que n'était pas de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée le moyen tiré de l'incompétence de son auteur, le juge des référés a entaché son ordonnance d'une erreur de droit ; que Mme Inge A et Mme Laurence A sont fondées, pour ce motif, à demander l'annulation de l'ordonnance attaquée »

 

L’erreur de fait dès l’arrêt CE du 14 janvier 1916 « Camino » : « Considérant que si le Conseil d'Etat ne peut apprécier l'opportunité des mesures qui lui sont déférées par la voie de recours pour excès de pouvoir, il lui appartient, d'une part, de vérifier la matérialité des faits qui ont motivé ces mesures, et, d'autre part, dans le cas où lesdits faits sont établis, de rechercher s'ils pouvaient légalement motiver l'application des sanctions prévues par la disposition précitée »

 

L’erreur de qualification juridique des faits qui remonte à l’arrêt CE « Gomel » du 4 avril 1914 : une demande de permis de construire en bordure de la place Beauvau à Paris est refusée par le préfet de la Seine au motif que la construction en projet porterait atteinte à une perspective monumentale. « Cons. que la place Beauvau ne saurait être regardée dans son ensemble comme formant une perspective monumentale ; qu'ainsi, en refusant par la décision attaquée au requérant l'autorisation de construire ; le préfet de la Seine a fait une fausse application de l'art. 118 de la loi précitée du 13 juill. 1911 ».

 

II-                 LE DELAI DE RETRAIT D’UN ACTE ILLEGAL ET LE DELAI CONTENTIEUX POUR EXCES DE POUVOIR

 

Afin de sécuriser les autorisations d’urbanisme et les constructions existantes, la réforme intervenue avec la loi ENL de 2006, unifie les règles de retrait des autorisations d’urbanisme. Le délai contentieux est maintenu à deux mois selon conditions.

 

A-      Unification du délai de retrait par l’administration des actes illégaux

 

Le retrait des actes administratifs unilatéraux par l’autorité compétente, est rétroactif comme l’annulation contentieuse d’un acte par le juge. L’acte est donc censé n’avoir jamais existé. C’est pourquoi, il est important de différencier les actes non créateurs de droits des actes créateurs de droit.

 

Pour les actes frauduleux, la règle est claire. Un acte obtenu par fraude, dans l’intention délibérée de tromper l’administration, n’est pas créateur de droit. C’est pourquoi il peut être retiré à tout moment, tout comme un acte inexistant (CE, 29 novembre 2002, Assistance publique –Hôpitaux de Marseille). La Cour d’appel Administrative de Marseille du 7 février 2008 décide « qu'eu égard à l'ensemble des éléments sus-évoqués, c'est à tort que les premiers juges ont considéré que Mme PHALIPOU avait obtenu le permis de construire délivré le 27 décembre 2001 après avoir intentionnellement fourni de fausses informations à la commune et que, par suite, le maire de Mirepeisset avait pu légalement en opérer le retrait plus de quatre mois après sa notification par sa décision du 22 août 2002 ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme X est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande; que ledit jugement et la décision attaquée, intervenue après expiration du délai de quatre mois suivant la notification du permis de construire délivré le 27 décembre 2001 à Mme X, doivent, dès lors, être annulés ». Passé trois mois, le Maire ne peut plus retirer que les permis de construire obtenus par fraude.

 

L’autorité compétence dispose d’un délai de trois mois pour procéder au retrait des permis illégaux qu’ils soient tacites ou express (art. L 424-5 du code de l’urbanisme). En revanche, les décisions de non-opposition à déclaration préalable ne peuvent plus être retirées (art. L 424‑5 du code de l’urbanisme). Elles peuvent toutefois faire l’objet d’un recours des tiers.

 

B-      Le délai contentieux de deux mois

 

La requête doit être présentée avant l’expiration du délai de recours sous peine de forclusion (irrecevabilité non régularisable !!!) Les conclusions nouvelles sont irrecevables une fois les délais de recours expirés : CE du 25 mai 1995 SA des papeteries Philippe BERGES.

 

De même, les moyens nouveaux présents au titre d’une cause qui n’a pas été ouverte pendant le délai de recours contentieux sont irrecevables.

 

Depuis l'arrêt en section du CE le 20 février 1953, Société Intercopie (confirmé par CE Ass 15 juillet 1954 Société des aciéries et forges de St François) l'expiration du délai contentieux entraîne l'impossibilité d'invoquer des moyens de légalité interne si seuls les moyens de légalité externe ont été invoqués dans la requête initiale. C’est pourquoi, il est judicieux d’ouvrir les deux portes.

 

Une décision peut être explicite ou implicite, art. R 421-2 CJA « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet.

Les intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision implicite, d'un délai de deux mois à compter du jour de l'expiration de la période mentionnée au premier alinéa. Néanmoins, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient dans ce délai de deux mois, elle fait à nouveau courir le délai du pourvoi.

La date du dépôt de la réclamation à l'administration, constatée par tous moyens (huissier, LRAR), doit être établie à l'appui de la requête ».

 

CE Commune d’Aiguines 19 nov 2004 n° 264337 « Considérant, en second lieu, qu'il ressort des pièces des dossiers que les bénéficiaires des permis de construire contestés, M. ZY, M. YX, M. et Mme Y et la SCI BRMS, ont produit de très nombreux témoignages concordants attestant qu'ils avaient procédé, à compter de novembre 2002, s'agissant de M. ZY et de juillet 2003, s'agissant des autres bénéficiaires des permis de construire et pendant une durée d'au moins deux mois, à l'affichage des permis de construire délivrés par le maire d'Aiguines, en bordure du terrain sur lequel devait être édifiée leur construction ; que les documents photographiques versés aux dossiers attestent de la régularité des mentions portées sur les panneaux d'affichage ; que la circonstance, invoquée par l'association requérante, que trois membres de cette association, invités à constater l'effectivité de cet affichage, auraient relevé le 26 octobre 2003, soit à une date postérieure à la période continue de deux mois d'affichage mentionnée à l'article R. 421-39 du code de l'urbanisme, et après avoir longé un chemin avoisinant, l'absence de panneaux d'affichage sur les terrains en cause, ne permet pas de remettre en cause utilement les témoignages produits par les bénéficiaires des permis contestés ; qu'il suit de là que ces bénéficiaires doivent être regardés comme ayant apporté la preuve de la régularité de l'affichage sur le terrain, selon des modalités suffisantes pour faire courir à l'égard des tiers le délai du recours contentieux »

 

Depuis le 1er octobre 2007, le délai court à compter du premier jour d’une période continue de 2 mois d’affichage sur le terrain de la décision.

 

En outre, à l’expiration du délai d’un an à compter de la réception de la déclaration d’achèvement des travaux, aucune action en vue de l’annulation de la décision n’est recevable. Désormais, l’affichage doit mentionner l’obligation de notifier tout recours administratif ou contentieux à l’auteur de la décision et à son bénéficiaire.

 

 

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